3月23日,国家能源局官网发布《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》(简称“办法”)。

新华社北京4月6日电发展光伏、风电等可再生能源,是清洁低碳能源的发展方向。我国明确,到2020年,非化石能源占一次能源消费总量的比重达到15%左右,到2030年达到20%左右。截至2015年,这一比重仅为12%。

内容提示:国家“十二五”规划纲要提出,2015年可再生能源占一次能源消费比重达11.4%目标。为实现这一约束性指标,国家将为可再生能源发展做出一系列制度创新。可再生能源发电配额制度便是其中之一。据能源局新能源和可再生能源司副司长梁志鹏透露,可再生能源配额制基本确定实施框架,可能在今年初实施。

       
办法指出,在配额实施方面,各省级电网公司制定经营区域完成配额的实施方案,指导市场主体优先开展可再生能源电力交易,在市场机制无法保障可再生能源电力充分利用时,按照各省级人民政府批准的配额实施方案进行强制摊销。可再生能源电力配额制有效提升可再生能源电力生产和消费的积极性,作为以可再生能源利用指标为导向的能源发展目标管理的一部分,确保完成国家制定的非化石能源占能源消费比重到2020年和2030年分别达到15%和20%的目标,为可再生能源电力的健康可持续性发展提供制度性保障,推动能源系统朝向绿色低碳方向转型。

为进一步推动可再生能源开发利用,国家能源局近日印发《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》,明确各省份2020年可再生能源在一次能源和电力消费中的占比目标。国家能源局新能源和可再生能源司副司长梁志鹏近日接受新华社记者的专访,详解目标引导制度。

记者独家获悉,可再生能源电力配额制设计思路已经成型。国家能源部门正研究制定《可再生能源电力配额管理办法》,解决可再生能源面临的发电、上网和市场消纳三大问题。

       
该办法对我国可再生能源配额制的切实推行,及后续绿色电力证书强制约束交易的实施具有重要意义。今天,阳光时代环境与资源团队将为您解读办法征求意见稿的主要内容。

解决弃风弃光确保实现非化石能源占比目标

接近发改委的能源专家告诉记者,可再生能源配额制的基本思路是:国家对发电企业、电网企业、地方政府三大主体提出约束性的可再生能源电力配额要求。即,强制要求发电企业承担可再生能源发电义务,强制要求电网公司承担购电义务,强制要求电力消费者使用可再生能源发电义务。在制度设计上,允许配额指标交易流转,获取交易收入。

       01配额制定

问:目标引导制度出台的背景是什么?

在配额任务完成的考核上,国家将以电力运行实际数据为基准,考评三大主体配额完成情况。

       1. 可再生能源电力配额=
可再生能源电力总量配额(总量配额)+非水电可再生能源电力配额(非水电配额)

答:“十二五”以来,我国可再生能源产业快速发展,风电、光伏发电年新增装机连续多年位居全球首位,光伏发电装机量去年底超过德国成为世界第一。但与此同时,传统的能源开发和运行管理体系还不适应可再生能源的大规模发展,尤其是在风电、光伏等新能源发电占全部电力消费量比重还不高的情况下,已经出现了严重的弃风弃光现象,并严重影响企业投资积极性和产业持续健康发展。

国家“十二五”规划纲要提出,2015年可再生能源占一次能源消费比重达11.4%目标。为实现这一约束性指标,国家将为可再生能源发展做出一系列制度创新。可再生能源发电配额制度便是其中之一。据能源局新能源和可再生能源司副司长梁志鹏透露,可再生能源配额制基本确定实施框架,可能在今年初实施。

       注:总量配额:计入常规水电和非水可再电力消费量;

其中一个重要原因,就是过去缺乏针对各地区的可再生能源开发利用目标管理机制,地方政府和企业不够重视,没有全面树立优先开发利用可再生能源的观念。在开发方面,一些地方政府的能源发展观念尚未转变,首先考虑依靠煤炭等化石能源发展,仅将可再生能源作为次要的补充能源。由于煤价低,不少发电企业更愿意投资建设煤电项目,以追求短期的利润目标。在利用方面,可再生能源发电优先上网和全额保障性收购未得到落实,电力系统消纳新能源的潜力未充分挖掘,导致可再生能源利用效率偏低。

强制规定“三大主体”配额义务

        非水电配额:计入海上风电、陆上风电、生物质能发电、太阳能光伏发
电、太阳能光热发电、城市固体垃圾发电、地热发电、海洋能发电等不含水电的可再生能源电力消费量.

为了完成2020年非化石能源占比目标,我们按照可再生能源资源开发条件和电力市场消纳条件将全国可再生能源开发利用这一约束性指标分解到各个行政区域。《指导意见》的出台既是可再生能源法的要求,也是可再生能源发展的迫切需要。

可再生能源配额制是一个国家或者地区政府用法律形式对可再生能源发电的市场份额做出强制性规定,在总电力中必须有规定比例的电力来自可再生能源。

        2.
此前《解决弃水弃风弃光问题实施方案》曾提出:“各类电力相关市场主体共同承担促进可再生能源利用的责任,各省级电网企业及其他地方电网企业、配售电企业(含社会资本投资的增量配电网企业、自备电厂)负责完成本供电区域内可再生能源电力配额。”

建立各地区可再生能源发展考核机制

根据国家能源部门的整体设计思路,纳入配额管理的范围的主要是并网的非水可再生能源发电,包括风电、太阳能发电、生物质发电、地热发电、海洋能发电等。原因是,水电技术和产业发展已相当成熟,可以按照国家计划执行即可,不需要特殊的政策支持。

       
本次办法则明确规定:承担配额义务的市场主体包括省级电网企业、其他各类配售电企业(含社会资本投资的增量配电网企业)、拥有自备电厂的工业企业、参与电力市场交易的直购电用户等.

问:《指导意见》具体如何推动可再生能源开发利用?

在可再生能源发电配额主体选择上,国家能源部门将电网企业作为可再生能源电力配额的实施主体;将一定规模的发电投资企业作为可再生能源发电配额义务主体,保证电网企业电力供应。

        注:“拥有燃煤自备发电机组的企业需承担高于省级区域的配额指标”。

答:《指导意见》的出台给可再生能源发展释放正面信号,从国家能源主管部门的层面进一步凝聚优先开发利用可再生能源的共识,建立目标导向的管理模式,从源头上理顺可再生能源与其他能源类型的发展关系。

为保证可再生能源电力合理消纳,将各省(区、市)政府作为可再生能源电力配额消费义务的行政责任主体。其工作任务是,落实完成配额的实施方案,协调督促各省级电网企业完成配额指标。

        3. 可再生能源电力消费量=
从可再发电企业直接购入并消纳的可再生电量+ 自发自用的可再生能源电量 +
从其他主体购入并消纳的可再电量

其一,《指导意见》提出的开发利用目标是基于可再生能源在一次能源和全社会用电量中的比重,而不是单纯的装机目标,这意味着要督促各地、各部门、各能源企业转变发展理念,从强调可再生能源开发规模和速度逐步转变为重视提高利用水平,行业管理重点由开发建设管理转移到开发建设与消纳利用并重。

配额主体确定后,国家能源主管部门对各省(区、市)提出可再生能源电力配额指标并进行考核。

       
注:向其他主体售出的可再电量计入购入企业的可再消费量中,不计算在售出企业。

其二,《指导意见》将指导各地区科学编制可再生能源开发利用规划,促进各省级政府将可再生能源的开发利用作为经济社会发展的重要指标,在系统规划、并网消纳、保障措施等方面统筹考虑。

在考核方式上,国务院能源主管部门会同监察、统计、审计等部门,以及国资委、国家电监会等机构对省级政府、电网企业、电力投资企业配额指标完成情况进行综合评价,根据结果进行相应惩罚。

        02 配额实施

其三,《指导意见》明确了可再生能源开发利用的责任和义务。地方能源主管部门负责建立保证可再生能源开发利用目标完成的工作机制,将本行政区的全社会用电量中非水电可再生能源电量比重指标任务分解落实到区域内各级电网企业、售电企业以及发电企业,推动非水电可再生能源比重指标的执行与落实。

同时,配额指标的完成情况将相应纳入省级政府考核体系、电网企业考核体系、发电企业考核体系。各省(区、市)人民政府要负责实现本省(区、县)配额指标的实施方案,国家级电网企业对所属全部省级电网企业完成配额负责。

       1. 实施主体:

其四,《指导意见》提出建立可再生能源开发利用监测和评价制度,形成一个规划开发、运行消纳、监测评价的“闭环”管理体系,实质上是建立针对各地区可再生能源发展的考核机制,为确保实现非化石能源占比目标奠定制度基础。

我国可再生能源配额制度借鉴国外经验。公开信息显示,英、美、澳大利亚、意大利等国家也都实施了强制性可再生能源电力配额制。英国对电力运营商销售可再生能源电力提出强制份额要求,2011年为12.4%。

        各省级人民政府:制定可再配额指标实施方案、政策和措施

绿色电力证书交易机制等配套政策将陆续出台

实施可再生能源发电配额制的核心是,由国家规定配额义务主体在其提供、购买、使用的电量中非水可再生能源发电的具体数量。

        各省级电网公司:制定区域完成配额的实施方案

问:当前推动目标引导制度落实有何难点?

“首先,国家根据可再生能源发展目标,及能源消费总量指标,核算全国发电配额总数。再以省(市、区)为单位进行可再生能源电力消费配额分配。各地区配额总量有多有少,与能源消费总量分解原则相似。”上述能源专家说。

        电力交易机构:负责监测提供跨省跨区送电可再能源电量信息

答:目前,适应可再生能源大规模发展的能源体制机制尚未健全,充分反映能源资源环境成本的财税价格机制尚未建立,可再生能源与化石能源相比仍然缺乏足够的竞争力。单靠《指导意见》一个文件还不足以完全去除可再生能源发展的制约因素,还需要在国家能源战略中进一步明确可再生能源的优先地位。

在分配过程中,主要考虑各地自然环境、资源禀赋、人口分布和经济水平差异。原则是,不同资源条件省份应采用不同的指标分配方案,同类型的省份则承担同等的消纳义务。

       2. 实施的几个要点:

问:推动制度落实近期有哪些具体举措?

对于电网企业而言,保障性收购配额指标是指其经营区覆盖范围内可再生能源配额指标的综合。电网企业再将指标分解到省级电网公司和区域电网公司。

      将可再生能源电力占比作为能源发展规划的约束性指标

答:一方面,要结合电力体制改革,指导省级政府率先建立可再生能源占电力消费比重的配额制度,要求作为最大供电主体的电网企业、其他售电企业的供电量达到规定的最低可再生能源比重指标。在电力体制改革全面完成之前,针对专门的非化石能源企业之外的大型发电企业,明确其全部发电量中非水电可再生能源发电量配比指标。

有专家测算,以2020年我国一次能源消费总量50亿吨标煤计,2015年发电企业(500万千瓦及以上)发电量中10%要来自于可再生能源电力;2020年配额指标是15%.

     
 签订送受电协议促进可再能源跨省跨区域消纳,明确最低送受电量,并纳入本省电力电量平衡

同时,我们将研究建立可再生能源绿色电力证书交易机制,督促发电企业或售电企业通过证书交易完成非水电可再生能源比重指标的要求,通过经济手段反映一定的化石能源环境外部性成本,用市场方式促使社会资源向绿色低碳能源聚集。

对电网企业而言,2015年底国家电网、南方电网、内蒙古电网可再生能源电量最低比例分别是6%、3%、15%;2020年最低配额是10%、6%、20%。

       市场主体优先开展可再能源电力交易,必要时进行强制摊销

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另有专家建议:“配额指标的确定应与国家合理控制能源消费总量和调整能源消费结构的宏观目标相协调,同时应确保风电、太阳能和生物质能等发电产业均衡发展。”

        自备电厂承担的配额指标应高于所在区域指标

为调动地方消纳可再生能源积极性,可以规定可再生能源发电可以抵减本地区能源总消耗和排放量。

        各类发电企业有义务配合电力调度机构保障可再生能源电力优先上网

配额制是促进可再生能源发展新政,但仍以行政考核手段。“具有计划导向性,配额制度可否完全落地,仍有诸多不确定性。可再生能源法虽然规定,电网企业对可再生能源发电全额保障性收购,但弃风等现象仍然很频繁。”华电集团一位政策研究人士说。

       03 可再生能源电力证书

       
可再生能源电力证书作为可再能源电力的生产、消纳和交易的载体,为了更好的监测考核可再能源电力的配额指标完成情况,也提高了可再配额交易市场的灵活性和自由性。例如不能完成配额指标的主体,可通过购买所在区域电网企业购买证书完成配额。

     
1MW=1证书(水电证书用于输电配额考核,非水电证书用于非水配额考核和总量配额考核)

        证书价格:由市场交易决定

        有效期为一个考核年(每年1月1日至12月31日)

        注:证书具体核发、交易、考核管理办法将另行制定。

       04 配额考核

       
各省级2018年可再生能源电力的配额指标和2020年的预期指标详见下面两图。

图片 1

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其中,根据浙江省的资源禀赋、2017年底可再累计装机容量、年发电量和弃风弃光电量等情况,该办法规定2018年浙江省的可再生能源配额指标为17%,2020年预期指标为17.5%,2018年非水可再电力配额指标为5%,2020年预期指标为6%。

       
 未达到配额指标的省级行政区域:国务院能源主管部门暂停下达或减少该区域化石能源电源建设规模、取消该区域申请示范项目资格、取消该区域国家按区域开展的能源类示范称号等措施,按区域限批其新增高载能工业项目。

       
 未完成配额指标的市场主体:核减其下一年度市场交易电量,或取消其参与下一年度电力市场交易的资格。对拒不履行可再生能源配额义务,违反可再生能源配额实施有关规定的企业,将其列入不良信用记录,予以联合惩戒。

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