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城市化是21世纪世界发展的三大趋势(另外两大趋势为信息化和全球化)之一。目前,我国正处在城市化中期加速发展阶段,我国城镇建设力度不断加大,城市化的水平和质量明显提高,城市化已经成为我国社会经济生活的重要现象。预计在未来15—20年内,伴随着国民经济持续快速发展,我国城镇人口和城镇数量将增加一倍,城市化水平将达到60%以上。目前城市化问题已经引起了各级政府部门的高度关注,很多地区把它作为社会经济的基本发展战略。国家在“十五”计划《城镇化发展重点专项规划》中,提出了积极稳妥、因势利导、循序渐进地推进城市化。然而,笔者在实地调研中发现,部分地方对城市化存在模糊,甚至是错误认识,在推进城市化的实践中也存在不当做法。这些城市化误区如果得不到及时纠正,势必将严重影响我国城市化和社会经济的健康发展。因此,有必要澄清对城市化的错误认识,并使城市化真正成为推动社会经济发展和人民生活水平提高的重要手段。

城市化也称城镇化,是指随着一个国家或者地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整,其社会由以农业为主的传统乡村型社会向以第二产业、第三产业等非农业产业为主的现代城市型社会转变的历史过程。城市化是社会经济进步的重要体现,当经济发展到一定的程度,城市化就会随之发生,从经济角度看,城市化有五个方面的含义:

时隔37年,中央城市工作会议再次召开,标志着中国城市建设进入一个新阶段,“城镇化”成为公众关注的焦点。目前我国常住人口城镇化率已接近55%,这意味着我国城市建设正处于快速发展阶段。近日,中国城市规划网针对城镇化发展的问题采访了中国城市规划学会顾问周一星教授。周老长期从事城镇化领域的学术研究,曾在2005年9月29日,中共中央政治局第二十五次集体学习时,应邀讲解了“国外城市化发展模式和中国特色的城镇化道路”。

误区之一:对城市化概念认识简单化

一、城市化的内涵

人们的共识:城镇化是一个“过程”

城市化是人类进入工业社会以后,社会经济的发展开始了农业活动的比重逐渐下降、非农业活动的比重逐步上升的过程。与这种经济结构的变动相适应,出现了乡村人口的比重逐渐降低,城镇人口的比重稳步上升,居民点的物质面貌和人们的生活方式逐渐向城镇性状转化或强化的过程,是一种复杂的经济社会变迁的过程。

第一,城市化是城市人口比重不断提高的过程。其内涵是指乡村人口以人口迁移的方式流入城市,在城市内定居生活,完成了从乡村人口向城市人口的转变。从而使得城市人口在总人口的比重中不断上升。

记者:近年来,中央高度重视城镇化的相关工作,我国城镇化正处于深入发展的关键时期,您认为城镇化的实质含义是什么?

然而,有些地方把城市化仅仅看成是农民迁入城市,城镇人口增加,城市规模扩大,这无疑是把城市化看得太过于简单了。一方面,就宏观社会经济而言,城市化不仅仅是城市人口的增加,城市地域规模的扩展。更为重要的是,它是社会经济活动方式根本的变化,是农业社会向工业社会、信息社会的转变过程。在这个过程中人类社会由以农业活动占主导地位的传统社会向以非农经济活动占主导地位的现代社会转变,人们的社会经济活动方式发生了显著的变化,区域空间景观也由农村占主体演变成以城市占主体;另一方面,对城市化主体——农民而言,从农村迁移到城市更是一个艰难而又审慎的抉择,决不像农民从农村迁移到城市的过程本身那么简单。农民从农村迁入城市这个过程从总体上来说是农民从农村社会进入城市社会,从传统农业社会进入到现代工业社会、信息社会的过程,它包含着农民经济活动由农业活动向非农产业活动的转变,生活方式由农村单一性向城市生活的复杂性和多样性的转变,以及文化活动方式、思维方式、各种价值观念的转变和再社会化等等。在迁移决策中,迁入城市前涉及承包土地、农村原有住宅等问题;迁移到城市后,又涉及就业、住房,以及与户口身份有密切联系的各种城镇福利保障等问题。可见,城市化是社会经济复杂变迁的过程。城市化内涵的复杂性要求政府各部门必须统筹安排,相互协调,周密布置,以促进城市化的健康协调发展。

第二,城市化是产业结构转变的过程。乡村人口是进行农业为主的生产活动的,而城市人口是进行非农业为主的生产活动的,产业结构的转变就是指从事农业生产活动为主的乡村人口逐渐开始从事非农业生产活动,完成了劳动力从第一产业向第二、三产业的流动,创造更多的社会财富。

周一星:城镇化的实质含义,是人类进入工业社会后,社会经济的发展开始了农业活动比重逐渐下降、非农业活动比重逐步上升的过程;与经济结构的变动相适应,出现了乡村人口比重逐渐降低,城镇人口比重稳步上升的过程;居民点的物质面貌和人们的生活方式逐渐向城镇性状转化或强化的过程。虽然不同学科对这个复杂现象,理解的重点有所不同,但城镇化是一个“过程”却是人们的共识。

误区之二:对城市化动力机制认识片面化

第三,城市化是居民收入水平不断提高的过程。在城市有着广阔的市场,更为先进的技术,城市财富积累的能力也远高于乡村,因而城市成为高消费群体聚集所在地,由于高消费,从而吸引投资者,市场更加扩大,低收入群体从市场中获利,成为高收入群体,居民总收入水平日益提高。

记者:这个过程是不是可以理解为农民工进城?

对中国城市化动力机制的理解,可简化为二元理论模式,即自上而下型和自下而上型。前者指国家(主要由中央政府)有计划投资建设新城或扩建旧城以实现乡村一城市转型;后者以乡村集体或个人为投资主体,通过乡村工业化实现乡村城市化。从动力主体来看,可以把城市化动力大致分为两种,一种动力来自于市场,另一种动力来自于政府,前者是城市化发展的根本动力,后者是城市化健康发展的保障,二者相互补充而又不可替代。改革开放以前,我国城市化发展是在政府单元动力推动下,“自上而下”进行的,城市化的主要动力来自于政府。改革开放以后,在市场经济的推动下,我国城市化的动力呈现多元化,市场成为推动城市化发展的主要动力。

第四,城市化是一个城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播的过程。城市有着发达的经济,经济基础决定上层建筑,发达的经济决定了城市文明的先进,城市文明不断发展,并随着人口流动逐渐向乡村渗透,改变农村与农民的生产方式与生活方式,城市与乡村慢慢融合,最后形成城乡一体化的发展局面。

周一星:城镇化过程中城镇人口比重上升,乡村人口转变为城镇人口。但这种转变有两种形式:迁移转变和就地转变。迁移转变的基本动力,是城乡收入差的存在,导致人口从乡村流入城镇;就地转变的机制,是新型农村建设、小城镇建设和城市发展,对原来乡村的城镇性改造与融合。

对于当前我国城市化的动力机制,有一种观点认为城市化的根本动力来自于政府,城市化必须要靠政府去推动,市场机制不能促进城市化的健康发展,甚至认为市场推动下发展的城市化不符合社会经济发展的规律,因而是有害的。基于这种认识,有些地方过多地沿用计划经济的方法,甚至动用行政命令来推进城市化。比如,在一些地方的农村,为了提高城市化水平,当地政府不准农民翻建住宅,新住宅必须建在城镇上。这种依靠政府部门的“推力”,用行政命令强行推进城市化的方法,不仅不符合城市化自身的发展规律,而且还极大地伤害了农民利益和感情,严重影响了农民迁往城镇的愿望,最终必将损害我国的城市化的健康发展;相反,另外一种观点则认为城镇化就是市场化,城市化的根本动力在于市场,城市化完全靠市场去推动,并认为经济发展了,城市化水平自然就提高了,不需要人为地去推进城市化,城市化发展是水到渠成的事情,而政府介入往往容易违背市场经济原则,使经济要素流通受阻,延缓城镇化进程。因此,主张应采取自由市场化机制,让市场自由地推动城市化。很显然,这种政府对推进城镇化一概弃之不管、放任自流的观点,必然会导致城市化无序发展,大量农村人口盲目涌进城市、生产要素组合紊乱、脏乱差城市病并发等各种问题的产生,这方面的例子在很多发展中国家早已屡见不鲜。

第五,城市化过程是人的整体素质不断提高的过程。成熟人口从事先进的生产工作,会形成先进的理念与思想,从而生活方式与价值观也会逐渐发生改变,城市人口会建立新的社会秩序,会开展多样丰富的社会活动,在人与人不断的交往与交流中,形成新的城市文明。

城镇化是实体层面与精神层面双重变化的过程

虽然说上述两种观点有一定的合理性,即承认政府或市场对城市化的推动作用,但它们都片面地理解了城市化的动力机制,只承认一种动力的作用,而忽视或否定另外一种动力的作用,因而是错误的,在实践中必须摈弃。在市场推动城市化发展的过程中,政府干预是十分必要的,但必须是遵循市场经济运行规律的有效干预。目前,我国正处于城市化中期快速发展阶段,城市化过程中暴露出许多深层次的矛盾,这些矛盾需要通过经济发展来解决,更需要政府部门的参与和引导。误区之三:混淆了城市化和经济发展的因果关系,对城市化对经济的推动作用预期过高

通常来说,城市化是一个漫长渐进的过程,这个过程不是一蹴而就的,而是要伴随经济发展,科技进步等多种因素。通常,我们将城市化划分为三个阶段:

记者:当前,不少人认为城镇化就是城市扩张或新区建设,对此您怎么看?

城市化的基本动力是工业化。人口和其它生产要素在城市的积聚可以产生经济的规模化和专业化,反过来又推动社会经济的发展。因此,城市化和经济发展之间相互联系、相互制约,工业化和经济发展是城市化的因,城市化是工业化和经济发展的果,城市化对经济的反作用受经济发展水平的制约。

二、城市化的阶段

周一星:不要把城镇化问题单纯理解为城市发展问题或城市建设问题,它首先是经济结构调整和经济增长方式转变的问题,也是解决“三农”、建设小城镇、建设新农村的问题,是解决城乡二元体制、缩小城乡差别的问题。既包含人们看得见的实体变化过程,也包含文化、生活方式、价值观念等较为抽象的精神层面的变化过程。

目前,有些地方颠倒了城市化和经济发展的因果关系,思想上形成了这样一个认识误区,即认为一个地区城市人口增多了,城市化水平提高了,就会刺激需求,拉动内需,促进第三产业发展,甚至用城市化水平提高一个百分点,可以带动国民经济增长多少个百分点来说明加快城市化进程的重要性。这种观点颠倒了经济发展和城市化之间的因果关系,过分地夸大了城市化对经济的推动作用。城市化的本质是伴随着工业化、经济增长和社会变迁的一个发展过程。一方面,只有当一个国家或地区经济实力提高了,二三产业得到快速发展,城市才会吸引非农人口和二三产业的增加和积聚,进而发挥城市规模效应,促进分工和专业化,推动经济的发展。决不能不顾社会经济发展水平,用行政手段积聚城市人口尤其是小城镇人口,提高城市化水平,以期促进经济的发展,这种拔苗助长的做法只会适得其反,欲速则不达;另一方面,对于城市化对经济的推动作用也不能抱有过高的预期。因为城市化对经济的反作用是建立在经济基础之上的,城市化对经济的推动作用直接受到经济发展水平的制约。我国经济发展水平还比较低,因此不能过高地期望通过提高城市化水平来推动经济的发展。实际上,我国当前的经济发展遇到的大多是经济本身、体制以及制度方面的问题,正是这些问题的存在阻碍了我国城市化的发展,它们已经成为制约我国城市化发展的瓶颈。因此,要理顺城市化发展和经济发展的关系,以经济发展促进城市化,以城市化的发展推动经济发展,形成经济和城市化协调发展的机制。当然,在经济发展的基础上,政府运用相关政策给城市化以积极的引导也是必要的。比如,进行科学合理的城镇体系规划,制定吸引农村拥有一定资本的农产或村办工业到小城镇积聚发展的政策,在经济发展到一定程度之后所采取的乡镇或镇镇合并以达适度规模的做法等还是比较可取的。

1.初始阶段:城市人口占总人口的比重在30%以下。这一阶段农村人口占绝对优势,生产力水平较低,工业提供的就业机会有限,农村剩余劳动力释放缓慢。

城镇化过程有规律可循,但是不能绝对化

2.中期加速阶段:这一阶段城市化水平达到了30%-70%的较高水平,人口和产业向城市迅速聚集,城市化推进速度极快。但是,同时也出现了劳动力过剩、交通拥挤、住房紧张、环境恶化等局面,未来有郊区城市化的发展趋向。

记者:城镇化的核心是人的城镇化,那么您刚才提到的城镇人口比重上升的这一过程是否有规律性可循呢?

3.高级阶段:城市化达到了70%以上的较高水平,城市人口比重的增长趋缓甚至停滞,中心区表现出衰落的迹象,出现城市的中心空洞化、逆城市化等现象。目前,达到高级城市化的只有发达国家,大部分发展国家还处于城市化的初级阶段与中级阶段。

周一星:有。美国学者Kingsley
Davis1972年提出:“一个国家或区域的城镇化过程一般遵循逻辑斯蒂曲线”。1975年,Ray
M.Northam首先画出城镇化逻辑斯蒂曲线,并分成初期、中期加速和后期三个阶段,就是我们常说的城镇化过程的S形曲线。

三、我国城市化中存在的问题

当然,这个曲线仅仅是示意性的。1982年我首次把城镇化的S形曲线引进中国时,略作修改,以适应于一般情况。

我国的城市化发展道路受到政治、经济和社会因素的影响,既表现出世界城市化的共性,又有着自身的个性差异。近半个世纪以来,我国的城市化速度极大提高,城市化水平也显著提高,但是,由于经济的快速发展与产业结构的转型升级,我国城市化中出现的问题越来越多。

但是,现实中有两个方面的误解:一是把30%和70%当作三阶段的拐点而被绝对化。似乎城镇化水平一到30%就会自动加速,一到70%就会自动放慢。实际上并没有规定的特征点,城镇化的发展阶段还是要从机制和进程的实际变化来判断。二是把描述宏观状况的S形曲线任意套用在很小的地域空间,甚至市域县域。对一个已经基本实现了城镇化的城市地域来说,城镇人口比重上升几个百分点已经无关紧要,提高城镇化水平的层次应该更加关注城镇化质量,应该用各项城市现代化指标来衡量。

1.城乡差距逐渐增大。由于我国的制度作用,随着时间的推移,我国逐渐形成了城乡二元社会经济结构,这种结构不断固化乃至于不断强化,又由于户籍制度、社会保障制度和医疗制度等一系列制度的推行,形成了城乡有别的管理制度,城市本身有着区位优势,凭借城市广阔的市场,大量的投资,城市的发展速度与发展水平都极大提高,城市开始掠夺大量农村劳动力、农村的资源,这使得城市发展越来越好,而农村则越来越落后,城乡的差距逐渐拉大,城乡的公平问题也日益严重。

城镇化过程受制于城镇的吸力与乡村的推力

2.由于城市发展的产业基础是第二产业和第三产业,工业和服务业会产生大量的垃圾,这就会导致环境质量下降。同时,城市的承载力是有限的,大量的乡村人口向城市涌入,城市无法承载多余人口时,就会发生交通拥挤、居住条件差等一系列问题。由于人口的大量涌入,就业也变得困难,第二产业和第三产业可以提供的就业机会是有限的,有些人注定是要失业的,而失业问题又回引发城市犯罪等。

记者:对于城镇化S形曲线,您能不能更详细解释一下呢?

3.城市化速度过快,城市化质量不高。我国的经济自改革开放以来飞速发展,城市化的速度增长,但是有些地方的城市化是虚假城市化,经济水平尚未达到可以城市化的水平,高楼却平地而起,这样的城市化质量问题严重。

周一星:对城镇化S形曲线的“三阶段论”,早年我用“推吸说”进行过解释。

四、城市化过程中问题的解决措施

人口从农村向城镇的转移过程受两种基本力的控制,一是城镇的吸力,二是乡村的推力。城镇由于工业建设及相应的第三产业发展需要劳动力,对农村劳动力产生吸引力。城市在就业、收入、文化生活、社会地位等物质和精神方面的优势,对农村人口也产生强大的诱惑,这是指城镇吸力。乡村的推力来自农村人口的增长使人均可使用农地的绝对量下降,随着农业科技,尤其是农业机械和农业服务社会化的进步,提高了农业劳动生产率,造成农业劳动力的剩余,需要向城市非农业部门寻找出路。吸力和推力的大小,取决于城乡的人口增速、用于扩大再生产的投资规模、经济增长速度以及科技发展水平。吸力和推力的相互消长,使城镇化过程出现阶段性。

1.乡村是城市的资源提供地,城市的发展离不开乡村作为后盾的,所以,不能忽视乡村的发展,要在政策上首先打破城市与乡村间的壁垒,取消城乡有别的户籍制度,城乡的医疗保障和社会保障要一致,不能有所区别。要以城市的发展带动乡村的发展。

初期阶段一般因为人地矛盾尚不尖锐,资金短缺和技术水平落后,城市吸力和乡村推力都是缓慢释放。因此要有一个较长的时期,城镇人口才从百分之几或十几上升到二十几或三十几。随着工业化基础的逐渐建立,国家经济实力明显增长,各项建设的规模和速度明显超过前一阶段,农业劳动生产率也大大提高,这时城镇吸力和乡村推力都同时增大,进入城镇化快速发展的中期阶段,可能在较短时期内,城镇化水平从原来百分之二三十很快突破百分之五十,而达到百分之六七十。乡村人口经过相对数量的减少和绝对数量的减少以后,农业劳动力的实际规模已经不大,为了保持社会必须的农业生产规模,乡村剩余劳动力趋于减少,需要相对稳定在一定比例,乡村推力逐渐削弱甚至可能基本消失。

2.想解决环境质量下降的问题,城市管理者可以建立卫星城,开发新区,分担中心城市的压力,同时,改进产业生产技术,努力打造无污染产业。对于交通拥挤和居住条件的问题,可以在道路规划上下足功夫,打造通畅便利的道路交通。失业问题的解决需要政府和企业的协同努力,政府要为失业人群提供基本的生活保障,企业要多开放就业岗位,解决失业问题。

城镇方面,因科学技术和经营管理水平的提高,社会生产的发展不再主要依靠活劳动的增加,而是依靠物化劳动的增加,城市工业剩余的大量劳动力相应在城市内部调整而走向第三产业,城市吸力也逐渐削弱。城镇人口比重必然进入一个增长缓慢,甚至相对停滞的时期。

3.城市化水平要与经济发展水平相适应,要尊重规律,不能人为地改变城市化的速度,认为改变城市化的发展速度,只会得到适得其反的结果,非但城市化水平低,还会严重影响人们的生产和生活。

城镇化不可能一直处于加速状态

城市化是人类历史长河中一个必然的过程,城市化改变了人们的生产方式与生活方式,形成了新的文明。城市化有着不同的阶段,每个阶段都有着各自的问题,对于城市化进程中的问题,都会有相应的解决措施。城市化最终将带我们迈入一个新的时代。

记者:您认为我国城镇化未来会一直加速进行吗?

周一星:2005年我的学生兼同事陈彦光博士,对Northam曲线进行了修正和改进。得到一个与Northam三阶段模型大致对应的四阶段模型:即初期阶段、中期加速阶段、中期减速阶段、后期阶段。

如果具体到国家或区域,可以转换成下面的说法:以前说的城镇化中期阶段,实际上包含中期加速和中期减速两个小的阶段;当城镇化水平达到饱和值的一半时,城镇化速度最快,此后,正常情况下就会减速;知道城镇化速度最快时的城镇化水平,可以大致推断出城镇化的饱和值。

提高城镇化水平应杜绝“新大跃进”思潮

记者:中国当前的和未来的城镇化能不能从上面的理论分析,获得一点启示呢?

周一星:我判断,20世纪80年代中期,我国城镇化水平达到25%上下时,进入中期阶段。以后速度渐快。在2000年后一段时间,我国城镇化速度以一年1.3~1.4个百分点增长时,已经达到最高速度。在这个时候,我国相应的城镇化水平大体在40%左右。2010年第六次人口普查数据公报,中国大陆常住在城镇的人口为66557万人,已占总人口的49.68%。

如果我的判断不错的话,我国未来的城镇化速度只会趋于在快速基调上的减速,而再不会趋于提速。

战略重点应转向“关注城镇化的质量”

记者:如果说城镇化进入减速阶段,您认为下一阶段城镇化工作的重点是什么?

周一星:我以为,当我国城镇化水平超过50%的今天,城镇化在继续作为国家重点发展战略的同时,应将战略重点转向“关注城镇化的质量”。一定要树立一个观念,城镇化水平不是越高越好,城镇化速度不是越快越好。城镇化的高水平、高速度是把双刃剑,有有利的一面,也会带来很多解决不了的问题。

提高我国城镇化质量,可以从城乡两个方面着手:

在城市,要重点解决外来农民工的定居问题。努力降低进城农民在城市定居的门槛,让他们在城市有温暖的核心家庭,也能享受城市医疗、子女教育等公共服务,充分融入城市主流社会,让进城农民成为真正意义上的市民。由此来体现社会主义公平的人文精神。

在乡村,要利用城镇化大潮下乡村人口已经在绝对减少的有利形势下,进行现代农业的深度开发(有新型工业化,可不可以有新型农业化?),培育农业产业化市场体系,让农民尽快富裕起来。加大对农村基础设施、公共设施的投资力度,大力发展农村教育,建设社会主义新型农村,有重点地发展小城镇。逐步缩小城乡在收入水平、知识水平和文明水平上的差距,让乡村居民同样能享受到城镇化时代的乐趣。

原标题:不宜继续加速推进城镇化

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